L’initiative des lois appartient au Premier ministre ainsi qu’aux députés et aux sénateurs. Les initiatives du Premier ministre sont appelées « projets de loi », celles des parlementaires « propositions de loi ».

Pour être examiné un texte doit faire l’objet d’un dépôt subordonné à plusieurs formalités préalables :

  • pour les projets, le dépôt est précédé de la consultation pour avis du Conseil d’État, agissant en ce cas comme conseil du Gouvernement et non comme juridiction administrative, suivie d’une délibération du Conseil des ministres ;
  • les propositions peuvent être déposées par un ou plusieurs députés ou par un ou plusieurs sénateurs, à la condition que leur adoption n’ait pas pour conséquence une diminution des ressources publiques ou la création ou l’aggravation d’une charge publique (art. 40 de la Constitution) ; le Bureau de chaque assemblée parlementaire est chargé de vérifier la recevabilité financière des propositions de loi.

Les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale doivent être déposés d’abord à l’Assemblée nationale ; à l’inverse, les lois ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales sont soumises en premier lieu au Sénat (article 39, alinéa 2 de la Constitution). En dehors de ces cas, l’examen d’une loi commence indifféremment devant l’une ou l’autre assemblée.

La procédure législative comprend trois phases principales : le dépôt du texte, son examen par le Parlement et sa promulgation par le Président de la République (après une éventuelle saisine du Conseil constitutionnel pour examen de la conformité du texte à la Constitution). L’esprit qui prévaut est la recherche d’un consensus entre les deux assemblées. Le texte suit un mouvement de va-et-vient entre l’Assemblée nationale et le Sénat, où seuls demeurent en discussion les articles qui n’ont pas été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées : c’est la « navette ». Si la navette n’aboutit pas à l’adoption d’un texte commun par les deux assemblées ou si elle prend trop de temps, le Gouvernement peut décider de recourir à une procédure de conciliation en convoquant une commission mixte paritaire composée de sept députés et sept sénateurs ; pour les propositions de loi, les présidents des deux assemblées ont également la faculté de convoquer une telle commission ; la commission mixte paritaire est chargée de rédiger un texte de compromis que le Gouvernement pourra éventuellement soumettre aux deux assemblées.

En cas d’échec de la procédure de conciliation, le Gouvernement use généralement de la possibilité qui lui est offerte de laisser le dernier mot à l’Assemblée nationale. Dès son adoption, le texte est transmis au secrétariat général du Gouvernement qui le présente à la signature du Président de la République pour promulgation. Cependant, la promulgation peut être retardée si le Conseil constitutionnel est saisi aux fins de vérifier la conformité du texte à la Constitution (elle peut même être empêchée si le Conseil déclare le texte inconstitutionnel) ou si, exceptionnellement, le Président de la République demande une nouvelle délibération.

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